11月23日、24日，上海市法学会刑罚执行与回归社区矫正研究小组、上海政法学院社区矫正研究中心、警务学院组织召开了《社区矫正法（二审稿）》（以下简称《二审稿》）修正建议研讨会。北京、湖南、浙江、福建、山东、甘肃、宁夏、湖北、天津、江苏、广西、河北、上海、安徽、广东、四川、重庆等省市区社区矫正实务部门的同行应邀参加会议。研讨会成果将报送国家立法机关。
必须坚守刑罚执行性质
研讨会认为，社区矫正刑罚执行的性质必须坚守。2019年10月21日-26日全国人大常委会审议的《二审稿》在贯彻落实党的十九大精神、加强和创新社会治理特别是激发社会力量参与和人权保障等方面，与建设社会主义现代化强国要求相协调，符合中国特色共建共治共享的社会治理格局要求。《二审稿》修正建议应当在此基础上，为实现“中国之治”的“制度密码”和“执行之律”坚持科学立法、民主立法，坚持尊重民意、汇聚民智，旗帜鲜明地坚持党对社区矫正机构的绝对领导，坚持和巩固宪法的根本地位，完善和发展中国特色社区矫正制度，确保将中国特色社会主义制度优势转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的治理效能。因此，社区矫正刑罚执行的性质必须坚守。主要理由如下：
1.确保与宪法规定相一致。作为社区矫正法的立法依据《宪法》第二十八条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪活动，惩办和改造犯罪分子。”《刑法》第一条规定：“为了惩罚犯罪，保护人民”；《刑法》第二条规定的刑法的任务“是用刑罚同一切犯罪行为作斗争”。《刑法》《刑事诉讼法》规定：对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。社区矫正机构必须根据宪法和刑法的具体规定对刑事犯罪人进行惩罚，即：用刑罚同其犯罪行为作斗争，并对犯罪分子进行惩罚和改造。
《二审稿》取消一审稿“为了正确执行刑罚”的表述，不仅与宪法和刑法的规定相抵触，抽去了社区矫正法的灵魂，而且与党中央对社区矫正立法的要求相违背。虽然有不少全国人大常委会委员（副委员长、常委）提出，在立法草案中要明确社区矫正刑罚执行性质和惩罚罪犯的表述，但未被采纳。《二审稿》模糊乃至轻易改变社区矫正刑罚执行的性质，不仅无以体现刑罚执行的价值，而且难以为刑法任务的实现提供应有的法治保障。
2.有利于保持社会稳定和国家安全。刑罚执行是将法院的刑事裁决加以实现的过程。其基本特征是通过一般威慑和特殊威慑对社会行为进行控制。社区矫正并不因为开放的执行空间、社会力量参与和教育帮扶的丰富而改变其法律属性，其与监禁性刑罚执行的共同特征都是通过依宪依法惩罚和改造犯罪分子，来实现维护社会稳定和国家安全的功能。从基层社区矫正实务部门的实践来看，如果忽视这种惩罚功能，必将使犯罪者产生一种侥幸心理，并使其“感觉良好”并错误地认为犯罪的成本很低，从而不惜代价、以身试法，以满足自以为“值得”的欲望。在当前我国仍然处于社会矛盾凸显、犯罪问题严峻的大背景下，特别是近年来社区矫正罪犯年轻化、短期化、复杂化的趋势下，这种倾向势必会在一定程度上放纵犯罪；而这种轻监督的管理模式势必削弱社区矫正机构坚持和巩固政法机关首先是政治机关及其确保社会稳定和国家安全的基层基础力量。
3.有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。我国自2003年社区矫正试点到今，基层社区矫正实务部门实践中最尴尬、最难堪、最无奈、最期望的是通过立法明确社区矫正的性质、给全社会特别是社区矫正执行者和被执行者一个明确法定身份、保障在政法机关协同工作中的平等地位。《二审稿》明显突出了社会力量参与和人权保障方向，以确保教育帮扶功能的实现；也明确了社区矫正主管部门和执行机关，在为执行主体实现监督管理功能提供法治保障方面明显失衡、自相矛盾、权责不对等，缺乏强烈的问题导向和鲜明的实践特色。
回避定性和定义社区矫正，势必导致执法严肃性和权威性的继续缺失，基层社区矫正工作人员会在倍感责任大、风险高、任务重、缺职权、缺保障的情况下，进一步出现人才流失严重、人员调动频繁等现象，影响政法队伍“四化”建设，一定程度上导致治理体系中党的领导地位弱化和治理主体间的全面协同力量的失衡。这与党的十九届四中全会要求深入总结党的十八大以来党中央领导全党全国人民坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理系统和治理能力现代化取得的重大理论成果、实践成果、制度成果相去甚远。
惩罚内容可根据需要拓展
我国对社区罪犯的管理长期由公安机关人民警察承担，已在国家各部门和社会大众中形成共识。目前，依据《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》规定，经过全国各级司法行政机关十六年的探索实践，我国社区矫正工作取得了国际公认的政治效果、社会效果和法律效果，基本形成了中国特色社会主义社区矫正制度。广大公民和犯罪分子对人民警察执法的严肃性和权威性无可置疑的现实提醒我们，社区矫正制度的严肃性和权威性的削弱、对罪犯惩罚功能的弱化绝不容忽视。本着实事求是和知行合一的思想精神，我们建议在依据宪法明确社区矫正刑罚执行性质的基础上，认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，总结基层社区矫正实务部门在推进刑罚执行一体化、完善刑罚执行体制中延伸监狱戒毒人民警察参与社区矫正工作的实践经验（目前全国27个省市区借调4000多名警察），统筹整合各方面资源、立足解决实际问题，在社区矫正机构中配备一定数量人民警察（警犯比1:35-40左右）。否认社区矫正刑罚执行的性质，势必动摇人民警察参与社区矫正执法的合理与合法性。
另外，根据宪法规定、域外经验和我国国情，需要在《刑法》中适当增加社区罪犯的刑罚负担：一是社区服务；二是赔偿刑；三是对风险较大的罪犯增加限制措施，如宵禁、集中训诫和中途住所等。随之，社区矫正法需做出相应的执行规定。这样，既可减少因违反监管规定收监、增加监禁成本，又有利于社区安全、教育帮扶和防患于未然。从基层社区矫正实务部门的实践看，有了监督管理这一手即“管得住”，才能确保教育帮扶这一手即“教得好”，二者相辅相成、缺一不可，才能实现促进犯罪者顺利回归社会、预防和减少犯罪的目的。因此，明确社区矫正刑罚执行的性质必须坚守，增加社区罪犯的刑罚负担，不可或缺。