作者：郑少华，上海政法学院副校长、上海司法研究所所长、教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会副会长，中国经济法学研究会常务理事，上海市自贸区法治研究会会长。
近日，中共中央、国务院发布《关于民营经济发展壮大的意见》，首次以中共中央与国务院的名义确认民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量。“意见”以八个方面共计31条对促进民营经济发展壮大进行系统性的设计与规定，其中第13条明确了完善监管执法体系的相关内容。如何理解在改善法治化营商环境、进而促进民营经济发展壮大中这一规定的妥善实施与价值，需要对相关问题进行法治化梳理。
监管中立，隶属于竞争中立政策的核心内容之一，是指面向所有企业，原则上采用绝对统一标准，例外采用类别统一标准；统一明确例外监督检查周期与效率的适用情形以及监督检查所需的内容；探索不同矫正手段及其幅度启用的阶梯方案，并以规范性文件对外公示，包括监管范围、标准、力度与矫正的中立。竞争中立政策源自澳大利亚联邦政府于1996年颁布的《联邦竞争中立政策声明》，该声明首次明确提出，政府商业活动不应当仅凭其公共部门所有权而享有高于私营部门竞争者的竞争优势。后经由经济合作与发展组织向国际社会推广，最终形成包括监管中立、政府采购中立、税收中立等八项核心内容的竞争中立政策。而今，竞争中立已成为包括CPTPP在内的新一代国际投资条约的重点内容之一。这些国际投资条约的缔约国或申请加入国，皆以监管中立为核心完善监管执法体系，推行包括监管中立在内的竞争中立政策。作为已申请加入CPTPP的国家，中国亦应完善监管执法体系，强化监管中立的核心地位。
“意见”第13条明确：“完善监管执法体系。加强监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强监管制度和政策的稳定性、可预期性。提高监管公平性、规范性、简约性，杜绝选择性执法和让企业‘自证清白’式监管。鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范，开展联动执法。按照教育与处罚相结合原则，推行告知、提醒、劝导等执法方式，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的依法不予行政处罚。”这些规定，基本上按照监管中立的原则来完善监管执法体系。因此，该“意见”不仅仅在于推动民营经济的发展壮大，而且亦为加入CPTPP的谈判进行监管执法改革。
监管制度和政策的稳定与可预期，是法治化营商环境的重要组成部分。法律系统的功能就在于提供稳定的预期，包括民营企业在内的市场主体能够据此预判自己行为的后果，并藉此形成未来规划。若监管制度与政策多变甚至朝令夕改，必然会破坏法律的可预期性，并对市场主体经营规划造成冲击，最终导致包括民营企业在内的市场主体无法形成对未来的预期，从而丧失投资与生产的信心。所以，监管制度与政策必须在法治的轨道上运行，监管机构的权力必须受到法治的制约。
监管的统一与公平，是民营企业对于公平竞争环境的基本诉求。监管的统一性，要求面向所有企业，不问企业的性质，在监管范围、标准、力度与矫正等方面都一视同仁，企业不会因为所有制的不同，受到差别化的监管待遇。而公平性要求监管机构不得选择性执法；不得要求企业“自证清白”；不得要求“溯及既往”。
监管的简约与公开则是对监管机构的基本制约。监管机构的“叠床架屋式”设置、层层“穿透式”监管、“堆积如山式”监管法令皆有违简约性原则，其实是监管机构权力失控的表现。同时，监管制度与政策必须要求通过规范性文件公开，杜绝“口头式”监管，以便保持监管的规范化与清晰度，便于包括民营企业在内的市场主体进行监督。
近年来，个别监管机构对包括民企在内的市场主体采用高额罚款、停止营业等严厉的监管措施，已对民营企业等市场主体的信心造成严重打击。因此，为发展壮大民营经济，激发市场活力，当务之急就是要摒弃“严父式”监管，改采告知、提醒、劝导、首违不罚等“慈母式”监管方式。以监管中立为原则，为包括民营企业在内的市场主体创造稳定可预期、统一公平、简约公开且宽松的监管氛围。(原文刊载于《上海法治报》2023年8月18日B7版“学者评论”)
