继对阿里巴巴实施“二选一”垄断行为罚款182.28亿元并发出《行政指导书》后，4月26日，国家市场监督管理总局宣布对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。
值得关注的是，“行政指导”这个关键词频繁出现在反垄断领域。4月13日，市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会，明确提出互联网平台企业要知敬畏守规矩，限期全面整改问题，建立平台经济新秩序。此外，广东、云南、河南等多地近期也召开了互联网平台企业行政指导会。
多位专家学者在接受本社记者采访时，都谈到反垄断行政处罚起到了警示和教育作用，认为这有利于互联网平台规范自身行为，推动其良性健康发展，同时也肯定了“行政指导”这一举措对规制平台合规发展、维护市场公平竞争环境等方面的意义。
“罚单”体现发展与规范并重
根据市场监管总局的通报，监管部门综合考虑阿里巴巴集团违法行为的性质、程度和持续时间等因素，对其处以2019年销售额（4557.12亿元）4%的罚款，即182.28亿元。
事实上，这不是互联网平台第一次受到反垄断行政处罚。从去年底开始，阿里、腾讯、百度、美团、滴滴等多家互联网企业就因未依法申报违法实施经营者集中被顶格处罚50万元，甚至有平台不止一次被处罚。
但是，监管部门对互联网平台开出上百亿“罚单”，则是首次。
中南大学法学院教授李国海介绍说，《中华人民共和国反垄断法》对不同的垄断行为规定了不同的法律责任，就罚款而言，反垄断法对违法的经营者集中的最高罚款就是50万元，而对滥用市场支配地位和垄断协议的垄断行为，罚款额的上限是上一年度销售额的10%。
“市场监管总局本次对阿里巴巴公司开出巨额罚单，罚款额是被处罚者上一年度经营额的4%，这个比例并不高，但其绝对数额是国内自反垄断法实施以来反垄断执法机构开出罚单额最高的，因此受到了社会广泛关注。”李国海表示。
中国政法大学副校长时建中此前撰文指出，阿里巴巴集团“二选一”行为从2015年开始，涉及面广，持续时间较长。4％的罚款比例较为适中，既体现了依法依规和过罚相当的原则，体现了国家强化平台企业反垄断监管的态度和决心，也体现了支持平台经济发展的政策目标，充分体现了发展和规范并重的原则。
时建中认为，该案是我国平台经济领域第一起重大典型的垄断案件，标志着平台经济领域反垄断执法进入了新阶段，释放了清晰的政策信号，即国家在鼓励和促进平台经济发展的同时，强化反垄断监管，有效预防和制止平台企业滥用数据、技术和资本等优势损害竞争、创新和消费者利益的行为，规范和引导平台经济持续健康创新发展。
李国海也认为，该处罚有着非常重要的意义：首先，其警示和威慑相关网络平台必须自觉严格遵守反垄断法，不能通过实施严重限制市场竞争的行为来获取竞争优势或谋利；其次则是通过该典型案例吸引了大众关注，有利于促进社会大众对反垄断法的了解，促进我国竞争文化的进一步发展；此外，也有利于维护互联网行业的有序竞争，推动我国互联网络行业的健康发展。
不过对于网上所说的此次处罚是“反垄断大棒正式落下”的说法，李国海持保留意见。
“反垄断法的实施必须做到经常化和衡平化，针对所有的经营者都应坚持相同的尺度，无论是何种经营者，构成违法就应被处罚，不违法，就不应受处罚。这样做，是法律实施的公平性的必然要求，也有利于维护反垄断法本身的权威。”李国海表示。
他认为，在此之前，国内反垄断执法机构已经作出了很多罚款决定，也有针对网络平台的。本次受关注，是因为绝对数额很高，但这是因为被处罚者本身的经营规模比较大。
有助于平台把握“创新与守法”边界
值得关注的是，市场监管部门在作出行政处罚的同时发出《行政指导书》，并随后召开互联网平台企业行政指导会的做法，也得到了一些专家学者的肯定。
该《行政指导书》围绕全面规范自身竞争行为、严格落实平台企业主体责任、完善企业内部合规控制制度、保护平台内经营者和消费者合法权益等方面提出了16条整改意见，并指出阿里巴巴应客观中立设定搜索、排序等算法，公平公正使用数据资源，依法保护个人信息和隐私；充分保障平台内经营者和消费者的知情权、公平交易权和自由选择权；充分尊重用户选择权；坚持包容共享原则，促进平台经济和实体经济协同发展等。并要求阿里巴巴连续3年向市场监管总局提交自查合规报告。
李国海认为，该《指导意见书》体现了制裁与教育相结合的方针，有利于促进被处罚者及同行业其他经营者依法经营，做到“竞争合规”，避免再犯。
“反垄断法相比其他法律，弹性和模糊性较大，基本概念难以准确定义，相关市场的界定较为复杂，违法性认定也要考虑多方面因素，企业本身可能很难百分之百地确认其相关行为是否违法，执法机构给出一些行政指导意见，有助于企业强化对反垄断法的认识，准确判断其竞争行为是否违法，建立健全内部‘竞争合规’审查评估制度。因此《行政指导书》也体现了反垄断法本身的特殊要求。”李国海表示。
此外他还认为，这种举措也适应了互联网行业的特殊性。因为互联网平台竞争较为激烈，在经营模式上有一些不同于传统行业的做法，企业在创新与守法之间究竟如何兼顾，对所有的互联网平台都提出了挑战，反垄断执法机构提出行政指导意见，有利于相关平台企业把握好“创新与守法”之间的边界。
华东政法大学教授，浙江理工大学特聘教授徐士英则表示，该《行政指导书》与今年初发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》相呼应，提出了非常具体的合规要求。这不仅有利于企业合规经营，同时给学界乃至社会各界，对垄断现象以及规制垄断行为，提供了重要参考的依据，也给社会大众提供了一个衡量市场竞争环境的标准。
她认为，近年来“二选一”“封禁”等法律纠纷事件，都可从《行政指导书》中寻求解决指引，让企业对照法律来检视、规范自身的行为，也是竞争法的实施基础，更是优化营商环境的社会基础。
或成常态化执法模式
在谈到强化对互联网平台反垄断监管问题时，李国海还表示，互联网行业有很多不同于传统行业的特质，在遵守反垄断法方面有更大的挑战，相关国家监管机构加强对互联网平台的行政指导，具有很强的针对性，能够帮助相关企业更好地理解反垄断法和其他相关法律法规，强化守法意识。反垄断法的宗旨在于维护有效的竞争，处罚是手段，不是目的。
“其实，反垄断执法机构开出一个罚单挺不容易的，调查取证需要耗费很多的行政资源，处罚的结果对企业也造成较大的冲击。因此，我们在做好事后处罚的同时，更应做好事前指导。”李国海表示。
徐士英也认为，行政指导是节省法律实施成本非常有效的途径，而且与我国同为亚洲国家的日本、韩国等都有类似的做法。
李国海认为，将行政指导等“软性执法”与“硬性执法”结合使用，可更好地实现反垄断法等法律法规的根本目标。同时他表示，在未来“行政指导”或将会越来越多地被使用，从而成为常态化的执法方式。
“反垄断执法机构要采取多元执法模式，制裁是其中一种，行政指导也是其中一种，此外，反垄断法还规定了‘承诺制度’，通过经营者承诺采取某些纠正措施，改变反竞争的行为，避免限制竞争的后果，这样可以使经营者避免被处罚，同时也能实现维护有效竞争的目的，反垄断执法机构也可以多使用这种执法手段。”李国海表示。
此外值得注意的是，在4月13日市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会上提出要严肃整治强迫实施“二选一”、滥用市场支配地位、实施“掐尖并购”、烧钱抢占“社区团购”市场、实施“大数据杀熟”、漠视假冒伪劣、信息泄露以及实施涉税违法行为等问题。
与其他问题相比，烧钱抢占“社区团购”市场近两年才被大众密切关注。
李国海认为，当下对于社区团购模式的关注，有多重意义。首先是维护经营机会的开放性，给线下的从业者保留一定的经营空间；其次是防止网络平台所积聚的资本无序、过度扩张；此外则是禁止一些有可能违法的行为，例如“掠夺性定价”行为（即网络平台以获得竞争优势、排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品的行为）。
他表示，当下提出规制社区团购行为体现出了一定的前瞻性，也体现了值得肯定的监管理念。
