在解决公共交通资源短缺这一问题的过程中，上海不是单纯做一项调整公共福利政策的减法，而是一方面做减法，一方面做加法。

从6月26日起，上海市停止实行70岁以上老人持“敬老卡”免费乘坐公交车及地铁。有媒体记者实地观察发现，公交车站及地铁上的老年乘客明显减少。据巴士公交二、三公司的48路、49路车队反映，当天老年乘客比以往下降了八成以上。

由于刚刚实施这一新政，具体的效果还有待评估，但减少70岁以上持“敬老卡”免费乘坐公交车及地铁老人的数量，增加了公共交通的客运量，却是新政实施后的必然结果。像上海这样人口超过2400万的超级城市，公共交通是市民的主要出行方式。甚至私人交通出行人员的居高不下，也是由于公共交通不能很好满足的结果。如何解决特大型城市出行难题，一直考验着特大型城市管理者的智慧和能力。

不同时期城市管理者出台的公共政策有着鲜明的时代特点。差不多10年前的2007年，为了给进入老龄化上海的老年人提供更加便利的公共服务，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车”政策。通过统一制作并发放可计次的专用乘车卡“敬老服务专用卡”，为城市出行的老人提供便利。于是，我们的公共交通里，到处可见白发老人。有时出行老人成群结队，一辆车上几乎都是白发老人。甚至还出现了少数上班、下班的青年人，因为没有给老人让座而产生的冲突。近10年在实施这一公共政策过程中，也越来越暴露出政策存在的缺陷和问题。

尽管有许多人呼吁老年人“错峰出行”，把高峰时段的公共交通资源让给上班族，但实际仍然不能解决日益严重的公共交通资源短缺的难题。如何不断优化城市的公共政策，使公共政策的调整适应新的发展形势，对城市管理者提出了新的更高要求。

在解决公共交通资源短缺这一问题的过程中，上海不是单纯做一项废除公共福利政策的减法，而是一方面做减法，一方面做加法。

上海所做的加法就是先行出台上海老年综合津贴制度。根据上海市政府2016年4月发布的　《上海市关于建立老年综合津贴制度的通知》，原本用于公共交通的敬老服务卡停止使用后，取而代之的则是货币化补贴，年龄门槛也从70周岁降至65周岁。过去70岁以上老年人免费乘车政策，只能覆盖到70岁以上的老年人，这一群体总数约为177万人。实施“老年综合津贴制度”后，受益人群扩大至65岁以上的全体老年人，受益面明显扩大。

这一新的使更多老年人受惠的公共福利政策，从今年5月1日起开始实施。新政策将上海老人按年龄分为五档，享受包括交通等方面的津贴，从75元到600元不等，钱直接打入具有银行卡功能的“上海市敬老卡”中。通过这种货币化“直补”的方式，让实施了近10年的这项公共政策有了一次华丽的转身。

货币化“直补”的方式使老年人有了更多的消费选择，而不是过去不外出就不能享有这一公共政策福利。这种新的公共政策实施给我们以启示，即如何从现实的问题出发出台改革政策，又不至于产生反对改革的利益群体，以影响改革政策的有效推进，是改革政策设计过程中需要认真思考的。

据最新统计，上海60岁以上的老年人已经超过30%。预计到2020年，60岁以上的老年人将达到40%。这项惠民政策做久做好，还在于城市经济的可持续发展。仅仅是这次老年综合津贴制度的政策调整，就涉及200多万老年人，预计年财政投入超过45亿元。如果没有上海雄厚的公共财政支持，就无法实现为民服务的宗旨。

上海用优化公共政策的方法，来破解特大城市的公共交通难题，以应对巨量的人口出行对城市基础设施的压力。这一解决问题的思路和做法，给我们解决城市社会其他问题提供了有益的借鉴。今后很长一段时间，中国迅速提高的城市化将带来一系列发展中的问题，如何解决城市特别是特大型城市，包括公共交通在内的各种城市问题，需要城市管理者在出台任何一项公共政策的同时，都要以系统思维的理念，做好充分调查的基础上，考虑公共政策出台后的实施效果，并对实施的各种结果进行评估。只有在评估的基础上不断优化完善改革政策，才能使公共政策更有利于增加市民和社会的总体福利。（作者为上海政法学院社会学教授）

原文：http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2016-07/25/content_206826.htm