2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）正式挂牌设立，作为中国第一个自由贸易试验区，上海自贸区依托政策优势和制度创新环境，推出多项开创性举措，在投资、贸易、金融等诸多领域深入实践探索，形成了一大批可复制可推广的经验，开创了法治引领改革、开放促进发展的新局面。
一、改革驱动发展的政策红利日益显现
上海自贸区在经济与制度两个层面充分发挥了示范效应，上海自贸区管委会发布数据显示，截至2022年年底，上海自贸区累计新设企业8.4万户，新设外资项目超过1.4万个，累计实到外资586亿美元，经济增量相当可观。上海自贸区也是中国积极主动加入经济全球化、对标国际高标准进行制度改革、促进高水平对外开放的创新高地。2014年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，建设自由贸易试验区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措。为响应党中央、国务院深化改革、扩大开放的战略布局，上海自贸区充分推动制度设计创新与实践探索相结合，为高水平改革开放探路破局，推动经济转型升级，成为制度改革创新的试验田。
10年多来，上海自贸区依托国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，上海自贸区对接国际高标准经贸规则，在货物与服务贸易、金融开放、投资便利化、政府监管、法治保障等方面进行制度创新突破。
在扩大投资领域开放方面，建立外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度和对外投资备案管理制度，促进外商投资机制改革，并最终上升到国家层面形成外商投资法，以法律形式在全国复制推广。在重点领域和新兴领域加大对外开放力度，企业标准备案管理制度等备案制创新，支持和鼓励外商投资自由化、便利化，进一步吸引外商投资。
在促进贸易领域便利化方面，上海自贸区对原有的监管制度进行全方位改革，实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的制度，在诸如通航通关、检验检疫、选择性征税等方面推进海关监管制度创新，使上海自贸试验区成为国内首个符合国际惯例的海关特殊监管区。同时，实施特殊税收政策，实行国际贸易“单一窗口”制度，促进贸易投资全流程便利化，并开展“证照分离”等商事登记制度改革，促进服务业、制造业进一步对外开放。
在促进金融领域创新方面，上海自贸区在建立本外币一体化的自由贸易账户核算体系，跨境人民币使用、结算以及外汇管理改革方面进行制度创新，并率先改革引入境外交易者参与期货交易的制度、跨境金融管理制度，提高金融市场活跃度和资源流动。另外，创新事中事后金融监管制度，促进金融监管机制转型，鼓励金融市场扩大开放。为了配合上述领域的制度转型，上海自贸区对四类领域的事中、事后监管制度予以改革，首创信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度以及各部门的专业监管制度等具体监管措施。
二、法治引领改革的发展模式不断成熟
上海自贸区要建立“法治化、国际化、便利化”的营商环境，其中“法治化”是关键。要确保重大改革于法有据，法治建设也需要适应高水平对外开放需求进行改革，形成规则之治。改革发展的前瞻性要求促使既有制度进行创新和突破，改革推进的过程亦是法治体系完善的过程。现行治理秩序以法律为支撑保障稳定性。要坚持改革和法治相统一，在推动改革开放的过程中，法治建设要跟随深化改革的步伐同频共振，为改革提供法治保障，确保改革在法治轨道运行。另外，推动高水平对外开放和自贸区建设，需要对国际及域外法律制度的借鉴。要深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势，其中对标国际高标准规则深化改革是推进制度型开放的一项重要举措。上海自贸区等特殊经济区为法治体系的国际化和本土化融合提供了平台，以法治引领和制度创新的方式同步推进法治与改革。过去10年多来，上海自贸区积极探索，充分发挥法治对贸易、投资、金融等领域改革发展的引领和保障作用。
在立法方面，上海自贸区以授权调整法律适用和地方立法配套为自贸区的制度创新提供立法遵循，加快制度创新成果落地。通过调整实施法律、行政法规和国务院文件，上海自贸区在外商投资管理制度改革、服务业扩大开放、改革监管制度等措施有了明确的法律依据。上海临港新片区参照经济特区管理方式，与经济特区享有相同立法权限，更具自主性和变通性。2014年上海市人大常委会通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，该条例是我国首部关于自贸区等地方性法规，加强了上海自贸区制度创新与改革发展的法治保障。2022年3月1日《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》正式施行，将新片区在投资体制改革、贸易监管模式、金融开放创新、重大风险防范等方面形成的改革创新成果以法律条文形式固化下来。
在行政管理方面，上海自贸区对监管制度进行全面深化改革，不仅形成了以事中事后监管为重心的监管制度，更在上海临港新片区建立起全面风险管理制度，针对重点领域强化监管，通过建立主动披露制度，失信名单披露、市场禁入和退出制度以及完善商事登记撤销制度来健全信用评价规则，并对新片区进境货物实行“两段准入”监管制度，以转变政府管理职能，提高透明度。这一系列举措，为创新并完善市场监管、行业自治、社会监督、政府监管、专业监管等全方位监管体系，奠定法律基础。
在司法方面，上海自贸区依托中央和地方层面多元化商事纠纷解决机制的更为开放和包容的政策措施，在各级司法机关的指导支持下，构建起诉讼、仲裁、调解有机衔接的“一站式”纠纷解决平台，并探索了多方面的制度创新。上海自贸区从两方面着手加强多元争议解决机制建设：在商事诉讼方面，向自贸区提供有效法治保障和高效司法服务，上海自贸区法庭创新国际商事审判运行机制，尊重国际商事规则适用导向，在更大范围内尊重当事人意思自治，强化司法政策的开放性和国际化。同时，依据实践适时发布典型案例指引，统一裁判尺度，保障自贸区法治的可预见性与稳定性。临港新片区推动设立与其建设发展相适应的上海国际商事审判专门组织，探索受理没有连接点但当事人协议由上海国际商事审判专门组织管辖的国际商事案件，强化我国法院对国际商事纠纷的司法管辖。加快形成配套的专业化审判体制机制，探索建立国际商事专家咨询机制和创新的陪审机制。上海自贸区法庭聘任外贸、金融、知识产权等领域专家，并建立专家陪审员制度，为国际商事审判以及准确查明和适用国际条约、国际商事规则、域外法等专门性法律问题提供智力支持。深化国际商事诉讼机制改革，探索庭前诉答程序、域外证据开示制度、二审独任制改革试点、依申请简易裁判以及由社会中介机构协助文书送达等诉讼程序机制。另外，临港新片区还加强了国际商事审判组织建设，鼓励当事人协议选择临港新片区国际商事审判组织解决纠纷，拓展我国对与临港新片区相关的跨境交易、离岸交易等国际商事交易行使司法管辖权的范围，提升了我国在全球司法体系中的话语权和影响力。在自贸区审判活动中,上海自贸区法庭将提升诉讼效率视为重点改进目标，采取了包括健全自贸试验区案件登记立案工作机制，推动案件送达制度改革，完善案件审判与保全执行对接机制、审前调解、适用简易破产程序、在线诉调对接、数字改革赋能等创新审判工作机制，提高司法效能。
在多元争议解决机制的构建方面，上海自贸区持续深化争议解决机制的多元化、专业化、国际化、灵活性与高效性，积极探索并拓展多元纠纷解决机制的有益实践，鼓励法律服务业进一步对外开放，如积极探索实施临时仲裁制度、允许境外知名仲裁及争议解决机构经登记备案后，在临港新片区内设立业务机构开展仲裁业务以及支持引进一批国内外知名的仲裁、调解等法律服务机构入驻临港新片区。在人员及程序保障方面，鼓励引入外籍调解员、仲裁员，并建立外籍调解员、仲裁员名册，允许取得相关资质或者当事人指定的外籍人员采用线上或者线下方式出席涉临港新片区相关商事仲裁、调解程序，实现建设对标国际的法律服务中心和面向全球的亚太仲裁中心的目标。上海自贸区以仲裁为核心，作出了一系列的改革举措，2014年上海国际仲裁中心颁布施行《中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则》，其中纳入了诸如紧急仲裁制度等新兴仲裁制度，在法律适用、自裁管辖等方面进一步对接国际通行仲裁规则，是促进自贸区仲裁国际化的重要举措。最高人民法院于2016年12月颁布的《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》第9条确立了“三特定”仲裁制度，为当事人在中国现有仲裁模式之外提供了新的争议解决选项。近年来，随着上海自贸区法治建设的不断深入，上海自贸区多元争议解决机制的专业化、国际化水平持续提升。自2015年以来，上海自贸区率先允许境外知名仲裁及调解机构入驻，吸引包括国际商会仲裁院、香港国际仲裁中心和新加坡国际仲裁中心在内的国际领先仲裁机构入驻。2019年，临港新片区更进一步允许相关境外仲裁机构开展业务，为其实质化运作提供了政策保障。上海自贸区不仅率先吸引境外国际商事争议解决机构开展业务，更依托自贸区集聚了国内外丰富、优质的仲裁资源，提升了法律服务业的总体质效。此外，上海自贸区法庭也在积极推进共建调解、仲裁、诉讼有机衔接的多元纠纷解决平台，通过引入商事调解，创新调解机制，优化诉讼与仲裁、调解衔接流程，完善仲裁司法审查，并以更加专业、灵活、高效、低成本的方式解决自贸区争议。
在法治创新上，上海自贸区在迈向制度型开放上也提供了诸如负面清单制度等范例。上海自贸区作为中国改革开放的重要试验田，其建设已经取得了显著的成果。目前，上海自贸区的先行先试在法治轨道上有效推进，已有300多项制度创新成果，并向全国推广。随着上海自贸区乃至中国自贸区改革的深入推进，法治如何主动并进一步充分发挥引领和推动作用，以契合深化改革和进一步开放的需要，是需要探究的重大课题。
三、坚持开放促进发展的改革思路
根据党中央对上海自贸区建设提出的高要求，上海自贸区的构建还有进一步的探索与完善空间。党的二十大报告指出，坚持高水平对外开放，实施自由贸易试验区提升战略。2023年9月，习近平总书记就深入推进自由贸易试验区建设作出重要指示强调，“新征程上，要在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。”实施自由贸易试验区提升战略，需进一步对接国际高标准经贸规则。
在百年未有之大变局下，随着全球经济形势的不断变化和中国改革开放的不断深化，上海自贸区需要不断适应新的经济发展形势和需求，适应与国际高标准经贸规则接轨的需要，率先全面且高质量地履行我国已实施的双多边国际经贸协定。近年来，包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等新型国际经贸体系的形塑推动了国际经贸规则更新换代。RCEP已于2022年生效，提供了高标准国际对标规则，有力地推动了我国的制度型开放。我国目前正积极申请加入CPTPP和DEPA，上海自贸区应先行先试，一是对接国际高标准经贸规则，以上海自贸区为规则落地平台，深入分析国际先进经验与规则，比较总结国内现行制度与国际高标准经贸规则存在差异的领域，参照调整我国相应规则与标准。二是以CPTPP和DEPA为契机，继续加码开展更大程度的“压力测试”，提升上海自贸区的对外开放能级。针对国际高标准经贸规则中的新措施、新方式，在相应领域进行压力测试，以试验经验助推与国际经贸规则的进一步接轨，同时深化现有制度改革，探索更具突破性、国际性、前沿性的制度创新，以形成对标国际高标准的制度体系。
我国自贸区法治改革正在进入由“法律试验”向“制度转型”的过程。在上海自贸区制度创新与深化改革的过程中，既有规范制度有需要进一步完善的地方。
在业态方面，诸如贸易监管制度的集成创新与协调程度、金融开放创新等制度的事前风险的防范与评估、产业结构优化升级对海关监管方式和范围的革新要求等尚有进一步探索的空间。在司法方面，自贸区涉外商事审判改革有进一步完善的地方，上海自贸区结合自贸区架构和特殊营商环境，其涉外商事审判制度更具国际性，因而在国际条约的适用、保障涉外商事判决的可执行性方面要进一步加强与国际通行规则的衔接。另外，多元争议解决机制与国际标准接轨有待进一步增强，如需要建立临时仲裁和个人调解等制度问题，需要进一步有效对接包括《纽约公约》《新加坡调解公约》及《联合国国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法》等国际通行规则。
在立法方面，需要在国家层面加强顶层设计。2021年，《中华人民共和国海南自由贸易港法》颁布实施，作为海南自贸港高质量发展的立法保障，为海南自由贸易港的法治建设和深化改革提供了“基本法”与“框架法”。上海自贸区则以《中国（上海）自由贸易试验区条例》作为基本的立法指导。在国家层面需要一部统一的自贸区法作为基本法，更好契合党的二十大对自贸区（港）整体的战略安排，加强立法指导和立法推动，在立法层面为制度型开放保驾护航，提高上海自贸区制度体系创新与改革程度，加强上海自贸区的对外开放力度。
立足党的二十大精神并结合上海法治建设规划目标，上海自贸区在未来的法治建设中，应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，主动承担先行先试、扩大开放、深化改革的使命，主动承担充分利用上海自贸区的改革与政策红利，坚持法治与改革双轮驱动，以扩大开放倒逼改革，推进法治创新，为实施自贸区提升战略提供引领性制度创新成果。
上海自贸区还应对标国际高标准深化制度型开放，吸收国际先进规则与高标准，探索更多具有突破性、创新性、国际性的改革措施，深化构建与国际高标准经贸规则接轨的制度体系。聚焦贸易、金融、投资等重点领域，进一步扩大开放，开展制度创新与立法尝试，并加强与国际投资和贸易通行规则相衔接的公共法律服务建设，形成更多引领性、国际性制度创新成果，为贸易、投资、金融等领域的市场开放与创新提供适应高水平开放的法治保障。营商环境是吸引外商投资和促进国内外贸易的重要因素，上海自贸区应通过国际化法治建设不断优化法治化营商环境。要持续加强知识产权保护、革新行政监管模式、提高法律服务等方面的法治工作，为企业提供更加便利化、国际化的营商环境和完善的法律制度供给，提高上海自贸区营商环境吸引力和法治竞争力，吸引更多的国内外企业来自贸区投资兴业。
（来源：《民主与法制》周刊2023年第44期，作者：上海政法学院校长、上海仲裁委员会主任 刘晓红）