2025年11月3日，司法部发布了《行政执法人员行为准则》（以下简称“《准则》”），对新时代的行政执法以及行政执法人员所应当秉持的行为准则做了系统规定，共涉及十项具体且严格的行为准则。该《准则》是对新时代行政执法范式的凝练，也使得法治政府建设有了新的抓手。那么，《准则》究竟在哪些方面凝练了行政执法的新范式呢？笔者试从下列方面予以解读。
一、行政执法主体资格的规范化
行政执法是指行政主体根据行政实体法和行政程序法的规定对有关行政治理事项所实施的具体行政行为。从法治角度看，行政执法是一种法律适用行为，它要做到案件事实与法律规范的高度契合。在行政法的适用中，执法主体是重中之重，只有规范且合格的执法主体，才能够很好地完成执法行为。正因为如此，我国的行政六法都对行政执法主体从不同角度做了规范，要求执法主体必须满足相关的条件才能够实施执法行为，才成立行政法上的法律人格。而在行政执法实践中，行政执法的规范化或多或少存在一些问题和争议。例如，前些年广泛存在的编外人员执法、非正式公职人员执法、临时工执法等等，这些都使得行政执法的质量有所弱化。《准则》首先对行政执法主体提出了较为严格的要求，明确规定：“严禁第三方服务机构、辅助人员、网格员、临时工等执法”，禁止不符合执法主体资格的人员从事执法行为。应当说，《准则》的规定细化了行政执法主体资格，尤其采取禁止性的行文方式非常清晰地将四种常见的、造成不良社会影响的执法主体做了清理。这必然使执法主体的规范化有新的突破。
二、行政执法职权法定的规范表述
《准则》明确规定：“严格遵循职权法定”。职权法定是行政法治的一项重要原则，它要求执法主体在履行行政执法职能时，其职权的行使要有明确的法律依据。我国采用权力清单、责任清单、负面清单的方式明确执法主体的执法权能，通过三张清单使执法主体职权的法定化较为具体地体现在执法过程中。但是，由于我国行政实在法在某些方面仍存在空白、模糊之处，导致职权法定原则在执法实践中常常会发生偏离，进而引发无权执法、越权执法或者放弃职权等执法失范现象。
针对行政执法中存在的此种非理性现象，《准则》规定：“严禁无权执法、越权执法、无证执法、借证执法”。其对职权法定原则做了非常好、非常新的阐释。一是严禁无权执法。就是说，行政主体应当在法定的职权范围内实施有法律法规授权的执法行为。二是严禁越权执法。行政越权是行政法治中的突出问题之一。行政越权的表现形式多种多样，如超越职能权限、超越层级权限、超越地域权限、超越法定的行为类型等等。《准则》明确规定严格禁止任何一种行政执法中的越权行为，使得行政越权有了具体的技术性表述。三是严禁无证执法。我国行政处罚、行政强制和行政许可相关的行政法规则对于执法证的规范化都有相应的要求。执法证件的缺失是执法中的一种行为瑕疵，行政相对人对于无证执法可以选择不予接受。《准则》明确强调了严禁无证执法的瑕疵行为。四是严禁借证执法。借证执法在此前的行政法文件中尚未有所提及。换言之，《准则》对借证执法的表述是我国行政执法职权法定原则的一个新的具体化创新。在行政执法实践中，借证执法虽然不一定普遍，但其客观存在破坏了行政执法活动应具备的严谨性，更削弱了行政执法的精准性。
职权法定原则通过《准则》的具体阐释由较为抽象的规定变为了具体的操作规范，这是我国行政执法的一大进步。
三、行政执法去利益化的双重约束
行政执法本是公权力的正当行使，该权力具有非常明显的公共属性。执法主体的执法行为是代表国家为之的，这是行政执法的逻辑前提。然而，在执法实践中，这一逻辑前提有时会因利益驱动而遭到扭曲。当执法主体将执法行为异化为谋取部门乃至个人利益的手段时，便形成了“逐利执法”或“趋利执法”等乱象。罚款财政和“远洋捕捞”式执法都是“逐利执法”的表现形式。前不久制定的《民营经济促进法》就从不同的侧面对执法中的逐利性问题作了较为严格的禁止和责任追究。
《准则》直面行政执法中的“逐利执法”问题，设置了明晰的行政执法去利益化的制度，一方面明确“严禁乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”等与利益勾连的执法行为，并特别指出“严禁违规异地执法和趋利性执法”，以遏制执法环节的利益勾连；另一方面，严格规范罚没财物管理，明确“严禁下达或变相下达罚没指标。严禁私分或变相私分、占有、挪用所收取的费用或罚没财物。”这是执法去利益化的一个制度设计。《准则》在这个基础上还要求严禁执法中的以权谋私、吃拿卡要等与追逐利益有关的、违反执法纪律的情形。《准则》通过这种双重约束机制，大大压缩了逐利执法的存在空间。这在我国行政法制度的构建中具有非常重要的制度价值。
四、行政执法平等对待的新创意
我国行政执法通过《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等一系列法律，构建了以正当程序为核心的原则体系，从实体与程序双重维度维护行政相对人权益。例如，行政处罚、行政许可和行政强制等执法行为都必须秉持公平、公正和公开的原则。尤其公正性原则在实现实体正义上有着非常独特的价值定位。习近平总书记反复强调，要努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。那么如何从行政法技术上将公平和正义表述清楚呢？《准则》有了一个非常好的创意，就是要求行政执法主体和行政执法人员“坚持平等对待当事人”。这既是一个具有政治价值和法治价值的逻辑阐释，也是一个能够具体操作的行政行为规则。行政主体在行政执法中要保持执法行为前后的连贯性，要保持对不同当事人同等对待的连贯性，而行政执法整体也必须体现在不同地区、不同部门、不同领域的趋同性。因此，我们认为平等对待当事人原则在我国行政执法规则的制定中颇有创意。当然，我国《民营经济促进法》对“平等对待”有着相对微观的要求，那就是行政主体要对民营企业和国有企业不分差别地实施行政许可和其他行政行为。“平等对待”作为行政法中一个新的具体表述，必然会对我国今后的行政法治发展有所助益。
五、行政执法程序的三维切入
行政执法程序是指行政主体在行政执法中遵循的具体程序规则，包括执法主体、顺序、方式、时限以及相应的法律后果等。我国虽然没有制定统一的行政程序法，但已经对一些重要的行政行为设置了专门的程序。例如，《行政处罚法》系统规定了行政处罚的程序，《行政许可法》规范了行政许可程序，《行政强制法》明确了行政强制的程序。此外，《重大行政决策程序暂行条例》和《政府信息公开条例》也分别对重大行政决策和政府信息公开行为设定了专门的程序框架。然而，若将现实中种类繁多的行政行为与现有程序规则的覆盖范围进行对比，便可发现我国行政程序的法律供给仍显不足，绝大多数行政行为尚缺乏严格、统一的程序规范。《准则》从三个维度对新时代的行政执法程序做了构造。一是较为细致地列举了一些行政执法中的程序规则和制度。《准则》规定：“全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”等，为执法提供了清晰易行的程序指引。二是通过赋予当事人相应的权利倒逼行政主体在行政执法中对程序予以尊重和合理适用。《准则》强调了当事人知情权、参与权、陈述权、申辩权、听证权和申请回避权的重要性，要求行政主体不得损害当事人的上列权利。这些权利都具有明显的程序属性，实质是通过强化相对人的权利，反向督促执法者严格遵守程序。三是强调了救济程序的重要性。《准则》没有将救济程序与行政执法程序截然分开，更没有将救济程序与行政执法程序对立起来，而是将其视为有机组成部分，从而保障相对人能够正当运用救济渠道，促使整个执法程序更加规范、系统。在笔者看来，《准则》对程序的三维构造是新的历史时代下我们对行政执法程序内涵的新拓展。
六、行政文明执法的广延性覆盖
行政执法中文明执法的要求早在2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》中就有规定，它强调行政执法主体在执法中必须尊重行政相对人的人格尊严，禁止采取粗暴行为或对当事人进行不当定性。近年来，我国在文明执法实践中取得显著进展，例如执法人员主动敬礼等体现尊重的行为已逐渐普及。在此基础上，《准则》进一步推动了文明执法的系统化拓展，实现了覆盖范围、内涵深度与执行标准的全面提升。一方面，《准则》要求：“执法仪表举止文明得体”，杜绝粗暴约束行为；另一方面，《准则》要求行政主体及其执法人员在用语上要文明规范，“严禁使用侮辱性、挑衅性、威胁性、歧视性、敷衍性等语言”。更为重要的是，《准则》还对执法态度提出了新的要求。即是说，执法主体除举止文明、用语文明之外，还要在态度上讲究文明和得体，执法过程中应避免蛮横、推诿或粗暴态度，体现专业与包容。通过上述三维度，《准则》构建了从行为、语言到态度的全方位文明执法框架，使文明要求更具可操作性与监督性。这一深化与当下“执法为民、执法爱民、执法亲民”的治理理念高度契合，进一步促进了行政执法在公平公正基础上的温度与公信力。
七、行政执法给付精神的嵌入
在我国行政法治的早期阶段，“管理论”长期居于主导地位。该理论植根于计划经济体制与行政权威原则，强调行政法的管理功能，将行政主体定位为社会秩序的管理者，其职能涵盖秩序维护、角色分配、关系设定与事件处置等多方面。在“管理论”框架下，行政主体不仅是法律的执行者，还在相当程度上承担了规则阐释者乃至制定者的角色。我国行政法治实践中行政规范性文件的存在就佐证了行政主体非常宽泛的规则制定权。
随着我国法治政府建设的推进，尤其是20世纪90年代“平衡论”的提出，“管理论”逐渐淡出主流。“平衡论”强调行政权与公民权应当趋于平衡，主张从“关系”视角重构行政法，突出相对人的主体地位，倡导通过制约、激励与协商机制实现公益与私益的协调。这一理论在立法实践中体现为对行政权力滥用的防范与对公民权利的保护并重。例如，2004年的修宪就要求行政主体在征收征用等行政行为中对私权予以让渡，按照法定程序实施征收征用，并对私权主体予以合理和适当的补偿，体现了公权与私权在制度上的平衡趋向。
进入新时代，我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一判断对公法理论产生了深远影响。行政法治的重点逐渐转向“给付行政”，强调行政行为的服务属性。行政主体不再仅仅是管理者或平衡者，更成为公共服务的提供者。《准则》中明确提出执法要与服务相结合，尤其提到：“加强跟进帮扶指导，综合运用各种管理手段、更多采用说服教育、劝导示范、指导约谈、信息披露等方式。”该规定标志着行政法治进入一个新的阶段，其核心标志是行政主体秉持给付精神为相对人积极、热情地提供服务。
八、行政执法普法副功能的拓展
2025年9月，全国人大常委会通过了《法治宣传教育法》。该法对我国新时代下的法治宣传教育做了全面规定，除包括国家公职人员法治宣传教育之外，更加系统地规定了社会系统的法治宣传教育问题。依据该规定，行政主体在行政执法中有同时进行法治宣传的义务，从而以法律的形式确立了行政主体的法治宣传教育主体资格，确立了行政主体在行政执法中要同时承担法治宣传的职责和履行法治宣传的义务。
从功能定位看，行政执法中的法治宣传属于行政执法的“副功能”。即是说，行政执法的主要功能是行政主体对案件的处理，其要有效地将行政法的规定与案件事实有机地予以结合，追求“案结事了”的执法目标。在行政执法实践中，“案结事未了”的情形并不少见，部分行政争议因当事人缺乏法律认知而升级为民事或刑事纠纷，这凸显了普法环节的重要性。通过执法过程中的实时普法，行政主体既能对违法行为作出处理，又能帮助当事人理解行为背后的法律逻辑，从而强化执法效果的社会认同。
《准则》进一步强化了“谁执法谁普法”制度，要求执法主体“加强释法说理、认真倾听、耐心解答当事人的疑问”。这种制度设计将执法办案与普法教育深度融合，使普法这一“副功能”有效转化为连接法治政府与法治社会建设的纽带，推动形成执法与普法协同增效的治理格局。
九、行政执法留痕的法治自信
行政执法及其规范化是法治政府建设的题中之义，换言之，我们对行政执法作出严格规范是法治政府建设的必然要求。《准则》明确提出了行政执法过程中执法人员必须严格遵守纪律的要求，就是借助行政体系内部的控制机制对执法行为进行规范与引导。《准则》明确规定：“严禁弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、打击报复”，这些规定具体而严厉，直指执法环节可能存在的内部风险。同时，《准则》对执法文书的制作和案卷管理提出了明确标准，要求“行政执法文书应当制作规范、要素齐备、表述准确、字迹清晰”，并确保案卷内容规范标准、真实完整，“严禁随意修改、涂改案卷材料”以及禁止案卷造假。这些规定使得执法过程可追溯、可回溯，每一个案件都能经得起检验。行政执法过程留痕，不仅推动了行政执法与数字时代的适配，也增强了政府公信力。在执法案卷和相关法律文书高度规范的前提下，行政执法人员也能更加自信、有底气地开展执法活动，从而树立起良好的执法权威与形象。
十、行政执法权威的适度限缩
行政执法是行政主体代表国家行使公权力的行为，天然具有公定力、强制力、执行力与拘束力。也就是说，行政执法行为必须具有一定的权威性，能够产生应有的法律效果与社会效果，此即行政权威原则的内在要求。行政法中行政权优先和行政法关系单方面性理论是实现行政权威原则的配套理论构型乃至于制度设计。基于此，我们强调行政职能不因过度约束而丧失效能，就是不能够通过相关的规则和制度设计完全捆绑住行政主体和行政执法人员的手脚。然而，行政权威并非不受限制。《准则》在肯定执法权威的同时，亦强调对行政权进行适度限缩，以平衡权力行使与权利保障。其在多个条款中体现出对执法行为的精细化约束，例如“严禁选择性执法、任性执法。严禁机械适用行政裁量权基准”。《准则》还重点强调严禁行政主体过度执法，就是在行政执法过程中要有相应的温度、要有相应的柔和性，并明确提出禁止“一刀切”执法。此外，《准则》也严格规范信息管理，强调对执法中涉及个人隐私、个人信息、商业秘密、工作秘密和国家秘密等敏感事项予以严格保护。从深层法理看，新时代行政执法理念正逐步向“人民本位”演进，强调执法为民的根本导向。有限政府与有为政府的双重构建，正是要约束行政权力在法治轨道上有序运行，同时增强其服务职能。因此，对行政权威的合理限缩，并非削弱执法效能，而是通过增强程序的公正性、透明性与人性化，提升行政行为的可接受性与公信力，最终实现行政执法“人民性”的价值升华。