2015年3月30日，《上海市禁毒条例（暂定名）》立法启动会在市公安局刑事侦查总队召开，市人大常委会副主任薛潮、市委政法委副书记、市禁毒委副主任李余涛，市人大常委会委员、市人大内务司法委员会副主任委员徐季平、市公安局副局长曹忠平、市司法局副局长朱久伟，市公安局刑侦总队总队长杨泽强、市政府法制办社会法规处副处长管丽娟、市禁毒法研究会会长姚建龙等同志出席会议。会议由市人大常委会委员、市人大内务司法委员会主任委员沈志先主持。此次会议的召开标志着本市禁毒立法活动正式启动。
毒情严峻，依法禁毒势在必行
近年来，受国内外严峻毒情形势的影响，上海毒品问题进入过境与消费并存期。由于特殊的城市地位，上海面临的毒品问题，总体上呈毒品中转与消费并存、传统毒品与合成毒品叠加、毒品问题与社会问题交织的态势。体现在，第一，吸毒人员总量居全国各大、中城市首位。本市吸毒人员总量持续攀升，年均增量超过10%。截至2014年底，全市登记入库吸毒人员7.65万，比2004年增加了近6万，10年间翻了两番多。
第二、各类涉毒案件高位运行。2010年以前，每年破获的毒品刑事案件数、抓获的犯罪嫌疑人数和缴获各类毒品数、大致稳定在1800件、2000人、300千克左右，但近三年，以上数据均以每年40%左右的幅度上升。
第三、合成毒品滥用加剧。新增、查处吸毒人员中，吸食合成毒品的比例超过90%。因吸食合成毒品导致精神疾病、行为失控的问题愈加突出，“毒驾”、自杀自残、暴力行凶等极端行为已成为威胁社会公共安全的重大隐患。
第四、毒品多头渗透加剧，藏毒、运毒渠道更加多元、手段更加隐蔽，毒品吸食地点以私人会所为主，查处难度进一步加大，导致毒品管控难度加大。
面对这些新形势，上海禁毒工作中存在的一些薄弱环节逐渐凸显出来，如口岸缉毒科技手段、科技装备不足，病残吸毒人员难以收戒，基层工作力量配置不到位，禁毒宣传教育尚未取得显著成效等。为化解这些难题，本市在《禁毒法》、《戒毒条例》颁布实施后，就启动了地方立法调研工作，2013年，市禁毒委正式将禁毒地方立法调研列入年度重点推进工作，责成市禁毒办牵头落实。所以上海市禁毒立法是毒情发展的必然，也是上海禁毒工作进一步发展的需要。
不断探索，成功经验急需上升为法律条规
根据市委、市政府的部署，近些年来，本市各级禁毒部门围绕“遏制毒品来源、遏制毒品危害、遏制新吸毒人员滋生”的总体目标，以贯彻实施《禁毒法》为主线，扎实推进禁毒预防、禁毒执法和戒毒康复工作，着力控制毒品问题蔓延方面取得了一定的成绩，积累了一些经验，比如：
第一、上海首创通过购买服务方式，成立禁毒社会工作组织，为社区人员提供帮教康复为主的社会服务和其他多元服务。加强社会动员，成立市禁毒志愿者协会等禁毒民间组织，拓展禁毒志愿服务活动。制定《关于贯彻实施<禁毒法>的工作意见》、《关于贯彻执行<戒毒条例>的实施办法》等一系列文件，形成规范性的工作制度。各级政府将禁毒经费纳入财政预算，禁毒保障水平逐步提高。
第二、坚持主动打击和源头治理并举、减少毒品需求与遏制毒品供应并重，综合运用法律、行政、经济、教育、医疗等手段治理毒品问题，打击惩处、戒治康复和综合治理能力不断提升。目前，本市强戒所出所未满三年管控率91.7%，三年戒断巩固率达到27%。
第三、针对新增吸毒人员为35岁以下中青年为主的新形势，本市禁毒宣传以青少年为重点对象，积极探索针对“在校学生”、“社区青少年”、“在职青年”等不同群体的禁毒宣传教育模式。深化禁毒宣传进社区、进农村、进家庭、进学校、进单位、进场所的长效机制。坚持集中宣传与经常性宣传相结合，阵地宣传与流动宣传相结合，传统载体与新兴媒介相结合，大力营造浓厚的禁毒氛围，进一步提高了群众识毒、防毒、拒毒的意识和能力。
随着毒情的不断发展，这些宝贵的经验和作法必须及时总结、沉淀。在十八届四中全会依法治国的总体要求下，上海市积极贯彻中央【2014】6号文件和市委【2014】11号文件精神，加快禁毒步伐、提升禁毒法治水平，决定将这些有益的经验和作法都上升到法律条规层面，进一步规范、指导上海市禁毒工作。上海市禁毒立法迫在眉睫。
多方调研，贯彻民主立法开放立法方针
本次禁毒立法，市禁毒办积极贯彻民主立法、开放立法，立一部操作性、指导性强的法规的精神，积极开展各类立法调研活动。
第一、成立立法调研课题组。2013年4月，市禁毒办、市法学会禁毒法研究会、上海市政法学院共同组成上海市禁毒立法调研课题组，认真开展调研工作。他们先后走访了20多个部门，专程拜访了市人大内司委、市人大常委会法工委、市政府法制办等相关专家，听取禁毒立法意见。数次召开专家、成员单位和区县禁毒办等不同层面的座谈会，查阅数千份法律法规文献，提炼本市禁毒实践经验、梳理急需立法解决的重大问题，形成了系列课题研究成果，如《关于推进上海市禁毒立法的建议》、《上海市禁毒工作条例（建议稿）》等。
第二、组织调研考察。2015年3月，在市人大内司委史秋琴副主任的带领下，学习考察走在全国前列的贵州省和广西省的禁毒立法工作，学习他们在禁毒立法中的创新举措、通过地方立法破解禁毒工作难题的做法、在立法、施法中落实各相关部门和地区法律责任的经验和加强基层禁毒机构和力量建设的制度安排等问题。这些做法深刻贯彻了市人大常委会对此次立法工作的几条重要原则要求：此次立法一定要严格遵循法治思维，要突出问题导向，要确保务实管用等。
据悉，根据市人大常委会2015年立法计划和市人大内司法委2015年工作要点的要求，市人大内司委制定了《<上海市禁毒条例（暂定名）>立法工作计划》。根据计划，在接下来的几个月，立法调研组将会认真做好9-10个专题座谈会，充分听取各方面对立法工作的意见建议。在调研中，他们将充分运用法治思维，进一步总结本市禁毒已有成功经验、梳理存在的突出问题，研究解决的方法路径，提升解决毒品问题的法治水平。在立法调研过程中，将强化法治宣传，把立法过程作为普法活动，梳理、培育禁毒法治精神。
2015年9月上旬，市禁毒办将向市人大常委会组成人员解读该《条例（草案）》，市人大内司委做好市人大常委会审议前的准备工作。9月下旬，该草案将正式提交市人大常委会审议。
直面热点难点，不断创新彰显地方特色
在此次立法启动会上，市司法局代表在发言中强调，希望此次立法工作能在依法立法（不违背上位法）的前提下要创新立法，要根据中央要求，做全国禁毒立法的排头兵，创立一部有上海特色的优质法规。《上海市禁毒条例（暂定名）草案建议稿》（以下简称案《草案建议稿》）充分体现了这一要求，对以往上海禁毒工作中出现的热点、难点问题都有所体现：
第一、拟将举报吸毒违法行为界定为公民的责任和义务。《草案建议稿》第七条规定：任何单位和个人发现毒品违法犯罪行为的，应当向当地人民政府或者公安机关举报，对举报毒品违法犯罪经查证属实的人员给予奖励。
第二、拟建立戒毒人员信息封存制度。《草案建议稿》第八条规定，各相关部门对戒毒人员吸毒行为、戒毒措施和康复治疗等相关信息及证明材料等予以保密，除法律、法规外的特定岗位外，各相关部门不得向任何个人、单位公开或者提供。还规定，任何媒体和公开出版物不得违规或违反本人意愿披露戒毒人员的姓名、住所、照片、手机、微博、微信等社交软件帐号及可能推断出该戒毒人员的资料。
第三、拟建立禁毒区域合作。《草案建议稿》第九条规定，建立监督区域合作机制，加强与有关省市和地区的禁毒情报信息交流，依法开展省际禁毒执法合作。
第四、拟将本市禁毒工作列入本市平安创建和精神文明创建的内容。《草案建议稿》第十条规定，国家机关、社会组织、企事业单位以及其他组织应当把禁毒宣传列为对本单位人员教育管理的基本内容。
第五、拟建立禁毒宣传教育效果评估。《草案建议稿》第十七条规定，禁毒委应当对禁毒宣传教育工作进行检查，对社会效果进行评估。
第六、拟严格易制毒化学品管控制度和处罚制度。《草案建议稿》第二十条规定，公安机关应会同食药监、安监等部门建立健全易制毒化学品流失追溯制度，依法追究违法违规企业、法人和相关责任人的责任。从事易制毒化学药品的生产、经营、运输、储存、使用的单位，应当严格执行有关规定，依法规范和落实内部管理制度，防止麻醉药品、第一类精神药品和第一类易制毒化学品流入非法渠道。《草案建议稿》第四十条规定，除本条例有特别规定的以外，未依法取得易制毒化学品生产、经营许可证的单位转让、赠送、出借易制毒化学品的，由公安机关没收转让、赠送、出借的易制毒化学品，处转让、赠送、出借的易制毒化学品货值十倍以上二十倍以下且不低于一万元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第七、拟明确邮政、快递与物流行业的禁毒职责和处罚规定。《草案建议稿》第二十二条规定，邮政、快递企业应当建立并执行收寄检视制度，对除信件以外的邮件、快件进行当场验视，防止夹带毒品。寄件人拒绝验视的，不予收寄。《草案建议稿》第四十二条规定，邮政、快递、物流企业发现货物中夹带毒品、毒品原植物及其种子、幼苗或者非法寄递、托运易制毒化学品，不及时向公安机关或者有关主管部门报告的，由公安机关处一千元以上五千元以下罚款。
第八、拟禁止涉毒信息和制毒方法传播。《草案建议稿》第二十三条规定，媒体单位发现涉毒广告、涉毒销售信息或者传授制毒方法信息的，以及网络信息服务提供者发现网站传输的信息明显涉及毒品违法犯罪活动的，应当立即停止发布，保存有关记录，并向公安机关报告。
第九、拟将禁止毒驾入法。《草案建议稿》第三十七条规定，禁止吸食、注射毒品后驾驶机动车。特别规定，校车、大中型客货车、出租车、重型机械车等车辆的驾驶人员所在用人单位应当定期进行涉毒排查；发现驾驶人员有吸毒行为的，应当责令其停止驾驶机动车，并立即向公安机关报告。
第十、拟将戒毒人员纳入社会保障。《草案建议稿》第三十八条规定，戒毒治疗项目纳入公共卫生医疗体系，戒毒人员在自愿戒毒、社区戒毒、社区康复期间的戒毒诊疗费用、纳入职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗及医疗救助范围。
http://newspaper.jfdaily.com/shfzb/html/2015-04/03/content_81224.htm
刑事司法学院
2015年4月8日
